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【經濟學學者原創】歐盟碳關稅實施對
我國雙碳戰略的影響和應對方法
2022年03月01日 09:40 來源：中國社會科學網 作者：牟岱
全球氣候變化現已成為人類社會面臨的系統性風險。由于溫室氣體造成的生態環境破壞、海平面上升、極端天氣等問題日益嚴峻，如何讓經濟發展與碳排放“脫鉤”成為各國關注焦點。歐盟在2020年發布的氣候新政中明確提出，將通過碳邊境調節機制來推動全球落實減排責任，試圖通過國際貿易約束機制來緩解氣候變化和低碳國面臨的產業競爭劣勢。作為全球首個碳關稅提案，歐盟計劃2026年將對碳排放限制相對寬松的國家和地區的進口商品征收相關稅收，征收范圍涵蓋鋼鐵、水泥、鋁、化肥等行業。中國作為全球最大的貿易國，任何碳關稅方案的實施都會對我國經貿形勢產生重大影響。
中國的人口、資源、環境結構與發達國家明顯不同，資源稟賦不足與巨大人口體量之間的矛盾將長期存在。歐盟實施碳關稅從短期來看固然存在打壓中國貿易空間的可能性，但從人口、資源稟賦到環境容量，這個世界已不允許我們照搬發達國家走高耗低效的粗放式發展舊路，必須通過建設資源節約型和環境友好型社會實現可持續發展。因此，從長期來看碳關稅將成為我國及相關發展中國家經濟轉型、升級的外部壓力，但是，這未必全是壞事。近年來，我國政府一直致力于將碳達峰碳中和納入生態文明建設總體布局，以經濟社會發展全面綠色轉型為引領，以能源綠色低碳發展為關鍵，加快形成節約資源和保護環境的產業結構、生產方式、生活方式、空間格局。“雙碳”戰略事關中華民族永續發展和人類命運共同體的構建，對我國實現“兩個一百年”奮斗目標、引領全球氣候治理具有重大深遠的意義?！半p碳”目標的實現也應放在推動高質量發展和全面現代化的戰略大局和全局中綜合考慮和應對。
歐盟碳關稅實施對我國雙碳戰略的影響
?。ㄒ唬ξ覈赓Q的影響
一是對高碳排放企業出口的影響。在歐盟認為最需要減碳的44個行業中，85%與材料、能源以及為工業生產過程提供原材料的行業相關。此外，化工產品、基本金屬、紙制品和非金屬礦物制品等行業雖然對貿易依賴相對較小，但其碳排放強度高，也會直接受到影響。對中國來說，鋼鐵、鋁行業受影響可能較大。以鋼鐵行業為例，我國鋼鐵行業的碳達峰目標設在2025年，中國的鋼鐵企業主要采用高爐和氧氣頂吹轉爐煉鋼法，碳排放強度相對較高。歐盟碳關稅的提案實施后，將對中國出口歐盟的鋼鐵產品形成一定制約。
二是影響部分產品出口成本。中國作為一個世界貿易大國，成為當前各國為應對氣候變化自主減排的主要對象。伴隨我國產品貿易額逐年增長，進出口貿易中所含有的碳排放以及國際間的碳轉移數量逐漸增大。但是，絕大多數國家在制定減排方案時并沒有對本國消費與外國消費所產生的二氧化碳進行清晰的界定，而是籠統地將碳排放的責任全部歸咎于生產者。因此，中國作為外向型發展模式的國家，承擔了大量本應在進口國產生的二氧化碳排放量。一旦從歐盟開始各國陸續加征“碳關稅”，我國工業、農業等相關能源消耗和碳排放密集型產品的成本有可能會提升，甚至對整個產業鏈的成本控制都存在不同程度的影響。此外，我國企業若要想達到進口國家所要求的低碳標準，則要么加大研發技術和人才等投入，要么購買國外的先進技術和設備，而這都意味生產成本的增加。
三是影響我國部分產品國際市場份額。節能及能效技術水平的提高是一個漸進的過程，主要得依靠能源利用技術水平提升以及各類用能裝備效率提高。技術和裝備進步，依靠內生的創新非常緩慢，引進其他國家成熟的技術和裝備是通常的捷徑。但對一個大國而言，能效水平難以短期內上一個新臺階，更不可能一蹴而就。在全球市場一體化的今天，我國具有比較優勢的產品未來將可能被征收碳關稅，其生產規模也可能會受到影響。同時，部分國家由于技術變革帶來的低碳競爭力將逐步成為國際貿易的核心競爭力，擠占其他國家的市場份額。
四是全球國際貿易環境更加復雜。單邊的碳關稅措施可能誘發國際貿易保護主義，擾亂國際貿易秩序。盡管碳邊際調節稅是以“碳”入手，但落腳點在于歐盟的產業和貿易利益。碳關稅正式實施標志著碳交易已經成為發達國家爭奪的焦點，歐盟碳關稅涵蓋的5個領域其實是歐盟市場所涵蓋的領域。其關稅水平直接與歐盟碳市場價格掛鉤，反映出歐盟試圖成為全球碳標準制定者。歐盟在綠色技術和環境標準上具備領先地位，這對發展中國家貿易發展投資環境將產生較大壓力。目前，國際社會還無法確立統一的碳關稅征收標準。在缺乏WTO碳標準的情形下，歐盟碳足跡核查標準將成為全球標準，這一點對新興發展中國家尤為不利。
?。ǘξ覈嚓P產業的影響
一是涉及資源配置效率。鑒于歐盟市場的巨大體量，對歐貿易產品的碳足跡將完全遵循歐盟標準和法律。他國企業報送的生產數據和碳排放數據，都需要經過歐盟國家的實地核查。因此，在報送和核查兩個階段，都需要根據歐盟法律做數據與合規準備。為了獲得歐盟的碳抵減許可，各國碳市場的建設不得不對標歐盟碳關稅所涵蓋的行業范圍，這將導致行業發展脫離本國實際發展階段和需求。如果高碳產業的利潤空間被大幅壓縮，那在資本逐利性的驅動下，國內高碳產業的原有資本會流向低碳產業，這些部門的資金、技術和勞動力等資源會溢出并轉移至低碳或技術密集型產品部門。這使得高碳產業的一些企業由于缺乏資本或者不能及時補充資本，其未來的發展甚至生存可能受到影響。
二是產業鏈面臨影響。雖然按照當下歐盟碳關稅計劃，只有部分能源密集型產品屬于碳關稅的征收范圍。但是，未來可能會擴大到更多行業，影響面會越來越大。能源密集型產業的關聯產業，如電子零件行業、塑膠、五金行業將很可能受到波及。上游產業若因碳關稅受到影響而增長疲軟，短時間又沒有替代行業的出現，那么整個產業鏈都會因為上游價格波動或供給不足而受到影響。如果在碳關稅政策實施前，國內能源密集型產業尚未轉型，新興的清潔能源產業還沒有發展壯大，此時若直接淘汰現有的高能耗、高排放產業，將帶來比較嚴重的后果。
三是對就業市場的影響。就現階段而言，我國的出口產品中，勞動力密集型產品依然占有較大比重，吸納了大量的藍領工人。但是，外貿依存度高同時也意味著一國對外部需求依賴較大，抗擊外部風險能力受限。碳關稅作為外部沖擊，出口貿易最先遭受影響。短期而言，減排及轉型帶來的成本的提高將可能迫使企業削減人事支出或直接裁員，從而不利于整體的就業、勞動報酬及福利。同時，勞動密集型和能源密集型相關行業的失業人員由于技能、素質等原因與勞動力市場現有的崗位難以匹配，擺脫失業較為困難。
（三）長期看對我國對外貿易起到促進作用
一是有助于推動企業轉型升級。發展低碳經濟是協調社會經濟發展、保障能源安全和應對氣候變化的基本途徑，我國企業向低碳經濟轉型已是大勢所趨。從提高能源利用效率來看，各國相繼實施“碳關稅”后，高碳排產品就要增加環境成本，從而提高產品總成本，其競爭力就會被削弱，無形中讓高耗能產業被淘汰。面對這種情況，企業將主動升級產業結構，尋找減少碳排放的方法，通過技術創新改變我國高碳排企業的發展困境，不斷適應國際貿易低碳需求，最終實現產品由能源密集型向技術密集型轉變。從改變能源消費結構來看，為了提高國際競爭力，高碳產業將會調整其產品的要素投入比例，減少對傳統能源的需求，促使傳統能源部口進行技術改造，同時新進入的能源企業也會偏向清潔能源投資。如果我國高碳產業的生產減少釋放出部分生產要素，這些要素將流向清潔產業進行重新配置，能源部門的產業結構得到升級。碳關稅帶來的壓力可能促進高碳企業放棄現有高耗低效的粗放型發展模式、加速產業結構調整與升級、實現綠色可持續發展。
二是有助于學習國外低碳經驗。目前，我國尚未制定系統的、專門性的低碳農業發展制度和政策，從而導致減排治理缺失，部分產品生產高碳化。這種狀況不改變，“碳關稅”的推行，將對我國產品出口產生重大沖擊。發達國家征收“碳關稅”的相關政策我們不妨加以借鑒。如，在法律方面，2007年，英國推出全球第一部《氣候變化法》；2005年美國通過《能源政策法》，2007年7月美國參議院提出了《低碳經濟法》等。在經濟手段方面，英國、美國、日本、德國、丹麥、挪威、瑞典等發達國家對燃燒產生的二氧化碳的化石燃料開征國家碳稅；丹麥對生物質能發電采取財政補貼激勵；美國政府規定可再生能源相關設備費用的20%—30%可以用來抵稅，可再生能源相關企業和個人還可享受10%~40%的減稅。行政手段方面，2009年7月15日，英國政府正式發布了《英國低碳轉換計劃》，英國能源、商業和交通等部門還分別公布了一系列配套方案，包括《英國可再生能源戰略》、《英國低碳工業戰略》和《低碳交通戰略》等。
基于歐盟碳關稅實施我國的應對方法
從國際層面來看，面對歐盟碳關稅的實施，我們應該積極作為。一是積極參與國際碳排放標準制定。目前國際上并沒有形成征收碳關稅的統一實施細則，這為我國參與全球溫室氣體減排規則制定和碳關稅征收標準談判創造了一定的機會和條件。我國應該積極爭取國際氣候政策的話語權和決策權，團結發展中國家群體，切實維護發展中國家的碳排放權益和經濟利益。積極推動建立成熟的全球性碳排放交易市場，推進溫室氣體排放的市場化，促進全球低碳經濟的發展和產業結構調整，進一步倡導全球國家重視并積極參與全球氣候和環境保護。
二是調整國際之間碳排放責任。歐盟國家提出的碳關稅政策是基于生產過程中的碳排放量，但是顯示情況卻是發達國家消費了大部分的碳密集型產品。目前，發達國家實施“碳關稅”實際上是逃避自身在環境保護方面的歷史責任，是以環境保護為名，進行貿易保護，搶占國際市場。因此，應堅定全球氣候減排方面發達國家與發展中國家之間共同但有區別的責任原則，充分運用WTO“自由貿易原則”、“最惠國待遇原則”和“國民待遇原則”，反對任何貿易保護主義的企圖。
從國內層面來看，一是扎實推進國內“雙碳”戰略。碳達峰、碳中和的目標和愿景，意味著我國更加堅定地推進產業轉型和升級，走上綠色、低碳、循環的發展路徑。切實做好國內碳減排工作是應對碳關稅的根本辦法，國內減排技術的進步也有利于增加全球低碳貿易市場份額。在具體做法上，一方面，將高碳產業納入全國統一碳交易市場，通過市場定價機制將碳排放成本內生化，激勵企業主動改善排放水平。另一方面，加大對新能源產業和研發的支持力度，優化能源結構，降低對化石能源的依賴程度。
二是積極建立國內碳稅機制。征收碳稅不但能夠使我國出口產品避免被征收碳關稅，而且還能刺激經濟主體保護環境、節約能源以及提高能源的使用效率，從而減少二氧化碳的排放。一方面，可以通過征稅來限制高能耗、高污染企業的生產活動，限制兩高產品的生產，促使企業加大力度研發低碳技術，生產低碳環保產品。另一方面，根據國際法律的相關規定，如果我國對出口企業開征碳稅，進口國就不能再對我國的出口產品征收碳關稅，這也是發達國家為避免本國被征收碳稅的企業遭受不公平競爭而征收碳關稅的原因之一。
三是加大對技術創新的投入。一方面，加強節能技術與清潔技術的攻關，即加大對煤、石油等化石能源的高效清潔利用，同時盡力減少對化石能源的依賴，并不斷探尋對新清潔能源的開發與運用，加大對風能、水能、氫能的研究。另一方面，努力開拓具有低碳經濟特征的新興產業群和高新技術產業群，通過政策鼓勵和經濟激勵，鼓勵高新技術企業創新科技，研發新材料和新能源，努力為發展低碳循環經濟夯實基礎。以此主動推進貿易結構優化升級，降低“碳邊境”調節稅的影響程度。
四是改革現有績效考核制度，建立綠色GDP考核評價體系。以粗放型為主、過分強調GDP增長單項指標、靠高投入和高消耗維持經濟快速增長并非可持續的增長方式，這種增長方式只會造成日益嚴重的生態退化和環境污染，經濟增長也難以為繼。因此，為了加快轉變經濟發展方式，實現“雙碳”戰略發展目標，我國應建立綠色GDP考核評價體系，提高資源節約、環境保護在政府績效評價體系中的比重。如可以將二氧化碳排放量、單位GDP能耗、綠化覆蓋率、城市污水處理率、工業“三廢”排放量占GDP比重納入考核體系，通過約束性指標的確定，保證經濟社會全面協調可持續發展。
五是大力發展綠色金融。資金投入是實現碳達峰碳中和的重要保障。建立健全有利于綠色低碳發展的財政投入體系，加大公共資金支持力度，發揮公共資金引導與杠桿作用，鼓勵吸引社會資本參與綠色投資，設立相關產業投資基金。建立完善綠色金融體系，設立碳減排貨幣政策工具，補充完善《綠色債券支持項目目錄》和《綠色產業指導目錄》，支持金融機構發行綠色債券，創新綠色金融產品和服務，研究設立國家綠色低碳轉型基金。
（作者系遼寧社會科學院副院長、二級研究員；沈陽工業大學管理學院名譽院長、特聘教授）
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